Die EU gilt vielen Bürgern als korrupt und verschwenderisch. Welche Instrumente ergreift die Union selbst, um ihrem Image als Hort des Betrugs und der Misswirtschaft zu begegnen? Florian Neuhann nimmt in seinem neuen Buch Im Schatten der Integration ein hoch aktuelles Thema der Europäischen Integration unter die Lupe: die Betrugsbekämpfung in der EU durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF). Von Sarah Seeger

Betrugs- und Korruptionsskandale haben die Glaubwürdigkeit der EU bei ihren Bürgern nachhaltig beschädigt – vor allem nach der 1999 öffentlich gewordenen Vetternwirtschaft in der Santer-Kommission. Aufgrund des hohen Nachrichtenwerts von Skandalen im Vergleich zu positiven Botschaften setzte sich in den Köpfen der Bürger das Image der Union als Hort von bestechlichen politischen Eliten fest, das die Akzeptanz der EU als legitimes politisches System in Frage stellt. In ihrer groß angelegten Transparenzaktion bemühte sich die im Jahr 2000 angetretene Prodi-Kommission um eine tiefgründige Aufdeckung der Missstände. OLAF sollte dazu einen erheblichen Beitrag leisten.

Bündelung der Aufklärungsressourcen

Das OLAF sollte sowohl internen Betrug, wie z.B. Veruntreuung von Kommissions-Geldern oder Betrug bei Ausschreibungsverfahren, als auch externe Vergehen wie Zoll- oder Subventionsbetrug radikal aufdecken. Damit sollten sowohl der durch Wettbewerbsverzerrung entstandene wirtschaftliche Schaden als auch der politische Schaden aufgrund von Akzeptanz- und Legitimationsverlust eingedämmt werden, den Betrug und Korruption auf EU-Ebene auslösen. Als unabhängige watchdog agency sollte OLAF die Defizite früherer Korruptionsbekämpfung beseitigen. Da die Aufklärungskompetenzen zuvor auf Europäische Kommission und Mitgliedstaaten verteilt waren, hatten Interessenkonflikte, Informationsasymmetrien und kulturelle Unterschiede in den Nationalstaaten eine effiziente Vorgehensweise verhindert. Durch OLAF sollten nun die internen Rollenkonflikte der beteiligten Akteure gelöst und die Kontrolle der Betrugsvorgänge gebündelt werden.

Licht und Schatten von OLAF

Neuhann untersucht die Effizienz und Leistungsfähigkeit der Behörde anhand eines Rasters, das er von erfolgreich arbeitenden Anti-Korruptions-Agenturen wie dem britischen Serious Fraud Office und aus Interviews mit beteiligten Akteuren ableitet. Mit den sieben Kriterien institutioneller Kontext, Rechtsgrundlagen, Unabhängigkeit, Kontrolle, eigene Politik der Agentur, Einbeziehung der Öffentlichkeit und politischer Wille des Amts steckt er einen Rahmen ab, der eine verhalten positive Bewertung von OLAF zulässt. Trotz Defizite im Hinblick auf seine Kontrollfähigkeit, seine Unabhängigkeit, seine Kapazitäten und seiner unsicheren Zukunft bedeute OLAF im Vergleich zur früheren Aufklärungspraxis in der EU „einen Quantensprung für die gemeinschaftliche Betrugsbekämpfung“.

Europäische Strafverfolgung als Lösung?

Eine weitere Dynamisierung des Aufklärungsprozesses könne nach Meinung des Autors jedoch nur durch die Schaffung einer gemeinsamen europäischen Strafverfolgung erreicht werden. Neben den Spezifika des Gemeinschaftshaushalts und den Kompetenzverflechtungen der supranationalen mit der nationalen Ebene sieht Neuhann vor allem in der Zersplitterung des europäischen Rechtsraums eine hohe Hürde für eine erfolgreiche Betrugsbekämpfung in der EU. Während kriminelle Energie längst nicht mehr an nationalen Grenzen Halt macht, sind einer europaweiten Ermittlung durch eine europäische Staatsanwaltschaft immer noch die Hände gebunden. Der Europäische Verfassungsvertrag hätte die Voraussetzungen für ein derartiges Gremium geschaffen. Doch durch seine Ablehnung in Frankreich und den Niederlanden ist ein gemeinsames, europaweites juristisches Vorgehen in weite Ferne gerückt.

Akzeptanz und Aufklärung – ein Zielkonflikt

Neben der detailgenauen, theoretisch fundierten und sprachlich eleganten Beschreibung der Entstehung, Arbeitsweise und Defizite von OLAF liegt eine Stärke von Neuhanns Analyse in der Offenlegung eines fundamentalen Zielkonflikts: Während die Beachtung demokratischer Prinzipien eine schonungslose Verfolgung der Vergehen erfordere, kann gerade eine zu intensive Aufklärung das Bild der EU in der Öffentlichkeit erheblich verzerren. Je effektiver die Investigationen, desto höher die Chance, Betrugsfälle aufzudecken. Damit verbunden ist ein höherer Grad an wahrgenommener Korruption in der Bevölkerung und desto geringer die legitimierende Akzeptanz. Um eine ausgewogene Balance zwischen Betrugsbekämpfung, Legitimationssicherung und Arbeitsfähigkeit der europäischen Institutionen zu finden, entwirft Neuhann am Schluss seiner Studie 10 Thesen mit Vorschlägen für die künftige Arbeit von OLAF. Deren Umsetzung könne sich, so der Autor optimistisch, letztlich als Motor und nicht als Bremsklotz für den europäischen Integrationsprozess erweisen.

Neuhann, Florian: Im Schatten der Integration. OLAF und die Bekämpfung von Korruption in der Europäischen Union
Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2005, 178 Seiten
ISBN 3-8329-1479-X, 34 Euro

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