Das Treibhaus “Erde” feiert einen weiteren Jahrhundertsommer. Inzwischen bereiten sich die EU-Staaten auf die zweite Phase des Emissionshandels vor, um den industriellen Kohlendioxid-Ausstoß weiter zu vermindern. Der Markt wird’s schon richten? Wohl kaum! von Nona Schulte-Römer

Das Emission Trading System (ETS) der Europäischen Union bildet einen ersten konkreten Schritt, den Preis der Umweltbelastung, nach dem Verursacherprinzip in die Produktionskosten von Unternehmen mit einzubeziehen. Wo sonst spätere Generationen kollektiv für heutige Umweltsünden büßen, haben die EU-Regierungen mit den Emissionszertifikaten im Diesseits Ablassbriefe auf den Markt geworfen. Gleichzeitig soll so den EU beheimateten Unternehmen die Reduktion des Treibhausgases  Kohlendioxid (CO2) versüßt werden.

Emissionshandel – Politik schafft neue Märkte

Das Prinzip des ETS ist einfach: Seit 2005 verteilen die EU-Regierungen kostenlos eine begrenzte Anzahl an Emissionszertifikaten an energieintensive, nationale Unternehmen, die damit limitiert zum CO2 Ausstoß berechtigt werden. Der doppelte Anreiz, in Umweltschutz zu investieren, resultiert dabei einerseits aus der Notwendigkeit das Emissionslimit einzuhalten und so Sanktionen zu vermeiden. Andererseits werden die besonders Erfolgreichen im Kampf gegen den Klimawandel belohnt, indem sie übrig gebliebene Emissionszertifikate an die “Umweltsünder” im System weiterverkaufen können.

Völlig Markt gesteuert verlief die erste Runde des ETS von 2005-2007 jedoch nicht. Während es manchen Staaten an Kapazitäten mangelt, das System zu implementieren und zu überwachen, wird andernorts fleißig “verregelt”. Um den Emissionshandel so effektiv wie möglich und so Wettbewerb schädigend wie nötig zu gestalten, erdachte man beispielsweise in Deutschland ein Labyrinth aus 58 verschiedenen Sonderregelungskombinationen. Für die zweite Phase von 2008-2012 fordert die EU-Kommission daher mehr Transparenz innerhalb und zwischen den EU-Staaten, sowie eine vereinfachte Umsetzung des ETS.

Bis Ende Juni waren die EU-Staaten aufgerufen, ihre nationalen Allokationspläne (NAPs) vorzulegen. Noch befinden sich viele dieser staatlichen Bemessungs- und Zuteilungspläne in der Konsultationsphase.

NAPs betreffen den gesamten policy mix des Landes und fungieren damit als allgemeine Klimaschutzrichtlinien. Neben dem ETS erläutern sie auch Maßnahmen zur Emissionsreduktion in kleinen Unternehmen, Privathaushalten oder im Verkehr. Allerdings bildet der Emissionshandel “das zentrale Klimapolitische Instrument”, heißt es im deutschen NAP. Schließlich verursachen die im ETS erfassten Energie- und Industrieanlagen 60 Prozent der bundesweiten Emission von CO2.

Lückenhafte Zuteilung oder Lücken im System?

Der deutsche Allokationsplan wurde pünktlich Ende Mai bei der EU Kommission eingereicht und erntete heftige Kritik. Die BBC berichtete, es werde befürchtet, die marginale Reduktionsverpflichtung der deutschen Industrieanlagen könne EU-weit Schule machen. Nur um 1,25 Prozent werden die Emissionszertifikate der deutschen Industrie gekürzt, um deren Weltmarktposition nicht zu schwächen.

 

Doch wer reduziert stattdessen die deutsche CO2 Emission? Schließlich gilt es freiwillig gemachte Versprechen zu halten: gegenüber der Welt verpflichtete sich die EU mit dem Kyoto-Protokoll bis 2012 ihre Treibhausgasemissionen um 8 Prozent, im Vergleich zu 1990, zu reduzieren. Deutschland hat sich in diesem Rahmen zu einem Reduktionsbeitrag von 21 Prozent verpflichtet.

Der Plan der deutschen Regierung klingt wie der Traum von der sauberen Energie der Zukunft auch ohne nuclear power und geht so: Dank verschiedener, im NAP verankerter Modernisierungsanreize, konkreter benchmarks und flexibler Mechanismen werden deutsche Stromerzeuger bald “saubere” Energie produzieren. Gezwungenermaßen, denn ab 2008 stehen ihnen zur Stromerzeugung laut Allokationsplan 15 Prozent weniger Zertifikate als in der ersten Phase des ETS zur Verfügung.

Die Grenzen des Handelns

Im Hintergrundpapier zum NAP begründet die Bundesregierung diesen Schritt unter anderem damit, dass die Energieversorgungsunternehmen in weiser Vorausschau die kostenlos zugeteilten Zertifikate ohnehin schon als reelle Kosten an den Endverbraucher weitergeben. Diese so genannten windfall profits bringen Milliardengewinne ein: “Eine geringere Ausstattung der Energiewirtschaft mit kostenlosen Zertifikaten führt somit in der Bilanz zu einer Verringerung von Zusatzgewinnen”. Der Endverbraucher wird weiterzahlen, aber spart er auch Strom?

Wie funktioniert ein Markt basiertes System, wenn die Teilnehmer in verschiedene Märkte, von lokal über national bis global, eingebunden sind? Energieversorgungsunternehmen können ihre Mehrkosten durch Zertifikate immer an die Kunden weitergeben, die an nationalen Stromnetzen hängen.

Der Staat hat eine artifizielle Ressource für einen neuen Markt geschaffen und muss nun die Verknappung dieser Ware verantworten, indem er den zukünftigen Bedarf an Zertifikaten einschätzt und herunterkorrigiert. Die kostenlose Vergabe der Zertifikate von Staates Gnaden macht aus dem ETS jedoch ein eher plan- als marktwirtschaftliches Instrument. Dagegen würde eine Versteigerung so manche systeminternen Verteilungsprobleme lösen. Bisher erlaubt die EU-Richtlinie die Auktionierung von bis zu zehn Prozent der Zertifikate, wovon im deutschen NAP jedoch kein Gebrauch gemacht wird.

Bewusstsein lässt sich schlecht verkaufen

Die gemeinsame Klimapolitik der EU bewirkt - vom internationalen Engagement im Kyoto-Prozess bis zum deutschen nationalen Radverkehrsprogramm - in jedem Fall, dass viel mehr Menschen für die Umwelt strampeln. Russell Marsh, head of policy des britischen umweltpolitischen think tank Green Alliance, bemerkt seit der Implementierung des ETS eine positive Annäherung zwischen Unternehmen und Umweltorganisationen. Letztere haben ihre anfängliche Skepsis gegenüber dem ETS überwunden, während der “umweltfreundliche Kostendruck” die Unternehmen zahm und offen gegenüber “grünen” Verbesserungsvorschlägen macht.

Düstere Klima-Prognosen widerlegen zwar die Möglichkeit einer Klima-Trendwende, doch die “Augen zu und durch”-Taktik ist der schlechteste Weg, das ETS dagegen ein Pfad in die richtige Richtung. Man sollte nicht vergessen, dass Unternehmen bloß die besser geeignete Zielgruppe für umweltpolitischen Maßnahmen und Lobbyarbeit sind. Sie können, wenn nötig, auf einen Schlag sehr viel bewegen, aber auch nicht genug. Umweltbewusstsein an die Einzelnen zu bringen ist dagegen eine Sisyphos Arbeit. Oder hat jemand die EU-Kommissions-Kampagne ‘You Control Climate Change’ bemerkt?

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